为加强对国家利益和社会公共利益的保护，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议决定授权最高人民检察院自2015年7月1日开始在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地出让、食品药品安全等领域开展为期两年的提起公益诉讼试点工作。2017年6月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议表决通过关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，“检察机关提起公益诉讼”正式写入行诉法、民诉法，这为检察机关提起公益诉讼提供了法律保障。自开展公益诉讼试点工作以来，检察机关共向向人民法院提起行政公益诉讼案件1029件，占提起公益案件总数的89%，其中，基层检察机关提起行政公益诉讼案件852件，占检察机关全部办案总数83%。总体来说，检察机关提起公益诉讼工作已经取得初步成效，但与中央的改革要求和人民群众的司法需求相比，还有不小差距，存在不少问题。
下面，笔者结合基层检察机关开展行政公益诉讼工作的司法实践，谈谈目前存在的困惑问题及对策思考，以期抛砖引玉。
一、困惑
当前，新生的行政公益诉讼犹如其母体——行政诉讼制度一样，虽未达举步维艰，却也难关重重。笔者结合近两年来的工作实践，认为基层检察机关办理行政公益诉讼案件存在的问题概括起来有“六难”：
（一）能够形成诉讼的案件线索收集难。
一是线索收集渠道狭窄。从目前基层检察机关行政公益诉讼案件线索的来源来看，一方面是以反贪、反渎、控申、公诉、侦监、民行等检察工作中发现为主线，推动信息共享、监督联动；另一方面是借助“两法衔接平台”作用，加强与行政机关联系协作、互通有无，但这两方面都反映出检察机关拓宽线索渠道在现实中存在一定的局限性。可见，实践中缺乏专门的行政公益诉讼的案源发现机制，导致行政公益诉讼相关的社会知晓度也不高。从目前基层检察机关近两年试点工作来看，案件主要集中在林业部门和环境保护部门，还没有在其它部门开展，案源单一、面窄，也是办案的一大困惑。
二是“公共利益”的内涵和外延把握难。行政公益诉讼案件涉及领域专业性强、复杂敏感、社会关注度高，检察机关在对收集来的线索进行界定甄别更加难，这不仅需要牢牢把握“公共利益”这一核心的内涵和特点，避免公益诉讼被滥用，还要避免选择性诉讼的问题。但是，“公共利益”这一概念是典型的不确定法律概念，司法界众说纷纭，其内涵和外延很难进行规范性描述，实践中更难以把握，极难操作，直接影响检察机关对线索的收集与研判。
三是地方保护主义阻碍势力强大。从目前全国检察机关公布的典型案件可以看出，无论诉前程序的线索还是形成诉讼的线索都具有鲜明的社会背景。少数地方政府领导人法制意识较差，急功近利思想严重，片面追求GDP,以牺牲生态环境和平衡为代价，有的还出台一些与国家法律法规相违背的“优惠政策”，造成国家和社会公共利益受损。这一损害结果追根索源是地方政府的行政行为所致，所涉及的行政机关不能很好地行使职责，也是受地方利益格局影响。而检察机关提起行政公益诉讼后，相关行政机关负责人面临的是免职追纪，相关行政单位面临的是整改问责，一些部门领导存在单位面子观念和怕影响单位形象，有的抵制民行部门调查取证，收集案件线索。如黄冈某县检察院在办理林业部门毁坏林地案件中，林业部门主要领导拒不配合，直到检察机关对该林业部门一名工作人员涉嫌犯罪立案侦查后，林业部门领导才予以配合。一些人担心，将来反贪局反渎局从检察机关分离出去后，检察机关的行政公益诉讼工作将更难开展。
（二）行政公益诉讼调查取证难。
一是法律规定范围不明确，调查核实权行使边界难以确定。目前，现行法律体系里没有《行政公益法》和《行政公益诉讼法》，“保护公益”首先是政府的职责，这一点已纳入基本国策，还体现在行政首长问责和离任审计制度中，而检察机关提起公益诉讼作为一种新的诉讼模式和诉讼机制，在司法改革的整体框架下尚未形成系统化的理论体系，也有待提出相应的立法建议。目前只有法律条文规定了检察机关有对行政机关违法行使职权或者不作为进行调查核实的权力，以及可以采取调阅、复制行政卷宗等七种调查核实的方式。
二是程序性保障措施缺乏。目前检察机关对行政公益案件取证既无强制措施也无救济方式，可见调查核实权不具有刚性法律强制力，这就导致在利益博弈较为尖锐的行政公益诉讼中，检察机关仅仅通过“检察建议”的方式难以有效破解行政机关和当事人不予配合的难题。
三是调查核实手段单一。目前大都通过调阅、复制相关行政执法卷宗、询问相关人员进行，而很少采取委托鉴定、评估、审计和收集书证、物证、视听资料等方式，直接影响了案件中损害结果认定以及损害结果与行政行为的因果关系认定。还有，对勘验物证、现场人员和咨询专业人员、相关部门如何调查核实，以及有关取证时如何保证收集取证过程合法，在庭审中能被认可以及选取哪一级的鉴定机构进行专业辅助才具有较强证据效力等问题，也都急需解决。比如：麻城市检察院办理的麻城市某建材有限公司经理宁某，在未依法办理农用地转用审批手续和未进行环境影响评价的情况下，自2015年6月至2017年3月，采取租用农户土地的方式，非法占用集体土地11.74亩（该宗地属限制建设区，其中基本农田10.56亩，不符合土地利用总体规划）作为中转场，用于堆放石材加工尾灰，高处厚达两米，严重破坏土地种植条件，同时还造成地表水和地下水持续污染。麻城检察院曾尝试提出污染损害赔偿，但面临的是数十万元的高额鉴定费用，检察机关难以负担，目前该案的刑事部分正在诉讼过程中。
四是审判机关不切实际的管辖规定。行政公益诉讼不可偏离诉讼的基本功能，更无法离开审判权而独立存在。实践中，因检察机关提起公益诉讼制度与司法改革的冲突就引发了新的问题。比如：湖北省高级人民法院决定，麻城、红安、团风三县市的行政审判管辖统一由麻城市法院管辖，而湖北省检察机关规定了各基层检察机关提起公益诉讼的案件，应向当地法院起诉。这样导致的结果，不仅增加了基层检察机关调查取证难难，同时也为基层检察院日后督促行政机关履职到位和跟进监督带来的困难。
另外，公益诉讼案件所需证据专业性强、涉及面广，调查核实获取证据的难度较大，而基层民行检察人员尚未适应公益诉讼证据广泛性、专业性等要求，业务能力尚不能完全适应调查核实需要，相关工作开展难度非常大。
（三）涉及国家和社会公共利益受侵害的证据认定难。
检察机关从其职能和性质来看，在提起行政公益诉讼时代表国家和社会公共利益，行使程序意义上的诉权，但是目前何谓“社会公共利益”，法律、法规乃至司法解释都未予明确，学界亦存在分歧。因此，立法的空白、学界的争论，导致难以认定涉及国家和社会公共利益是否受到侵害。
实践中，常常出现民事诉讼或行政诉讼依附于刑事诉讼的情形，最主要的原因是刑事证据的证据标准更为具体规范、证明效力更为突出。如何认定“国家和社会公共利益受到侵害”，在新修改的“行政诉讼法”中只规定了“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益和社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”目前只有 “刑法”在渎职犯罪中有“致使国家和社会公共利益遭受重大损失的情形”的相关规定，但是否能够借用，法院是否能够认可，都有待商榷。最高检察院至今也没有出台办理行政公益诉讼案件相应的证据标准，因此实践中面临认识分歧时更加难以操作。
（四）“检察建议”的内容和公益诉讼请求相互匹配难。
检察建议的内容和公益诉讼请求相匹配，是在诉前检察建议中写明行政机关违法行使职权和不作为的事实和法律依据，及其对国家利益和社会公共利益造成损害的事实，以及损害事实及违法行为有因果关系，而在公益诉讼请求中针对行政违法行为，同时体现出与检察建议内容的关联性。这里需要指出的是，检察机关提起行政公益诉讼，不可过分扩张对公共利益的定位，若是将监督触角伸向行政管理的各个领域，最终会造成行政管理效率的低下，这也是对公共利益的一种损害。所以，检察机关提起公益诉讼应当坚持行政行为损害公共利益原则，避免造成司法权对行政权的过分干预，这一点也应贯彻在检察建议的内容和公益诉讼请求中。实践中，检察建议的可操作性不强，不易指出解决问题的关键点和切入点，容易出现过于原则和空泛的问题，不利于行政机关自我纠错或履行职责，使得诉讼请求难以明确，匹配更难。
（五）行政机关履职到位及整改到位的标准认定难。
习近平总书记在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出：“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权的行为，应该督促其纠正”。那么，何为履职到位，何为整改到位，因行政机关不同、职责不同，导致客观上没有明确、具体的标准。行政责任与刑事责任追究机制的衔接问题与行政机关是否履行职责的认定标准是紧密相关的。实践中，检察机关发现行政机关没有履行职责，发出诉前“检察建议”督促其履职，而督促行政机关履行职责虽然看起来具有很宽泛的适用空间，既可以降低诉讼成本，又可以维护社会公共利益，但由于检察建议不具备法院判决的法律强制效力，有的行政机关对检察建议 “积极表态、消极配合”，因而存在被置之不理的可能性。有的行政机关要么就直接将侵权人移送给司法机关，回复检察机关已经履行了职责，检察机关如何认定。这种“一送了之”现象的根源并非完全是行政机关选择性执法的结果，还涉及立法与执行层面存在的种种弊端。所以，这种选择性执法行为是否能认定为行政机关履职到位，也有待商榷。
比如：麻城市检察院办理的麻城某林业部门怠于履职的行政公益诉讼案中，林业部门将该案非法占用农用地的当事人移送公安机关处理，后被人民法院作出刑事判决，这是否能认定林业部门已经履职到位。还有林业部门作出责令恢复原状，但涉及在原地恢复原状的费用庞大，甚至客观上原地已经不可能恢复原状，林业部门通过异地复绿或是其他方式履职，是否能够认定林业部门已经履职到位。植被被破坏及恢复程度的标准如何确定，这都直接影响是否认定行政机关履职到位、是否变更诉讼请求的问题。
（六）行政公益诉讼案件的舆论监督难。
公益保护与损害担责，不仅仅是法律问题，还是社会问题、技术问题。从现实中诸多事实来看，舆论监督起到了针砭时弊、激浊扬清、促进问题合理解决与顺利解决的作用，但是，被舆论监督曝光的人和事，如何及时处理和解决，也成为一个难题。长期以来，不少领导干部习惯于把舆论监督报道叫做负面报道，直至现在这种看法依然没有消弭。不少行政单位的负责人和上级主管部门对于属下、辖地被揭短亮丑，担心案件被诉后，影响个人仕途，影响单位形象和职工经济利益，往往采取不支持、不合作的态度。有的地方找借口说事实有出入而不予解决；有的地方口服心不服，只作检查不解决问题；有的地方政府部门主要负责人以事情复杂为由，拖而不决。同时，有的基层检察院也有怕得罪人思想，也不愿对所办案件诉诸舆论监督。
二、对策
“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”检察机关是国家的专门法律监督机关，习近平总书记高屋建瓴地指出,由检察机关提起公益诉讼,有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度,也有利于推进法治政府建设。如何扎实稳步推进基层检察机关全面开展行政公益诉讼工作，更好地促进依法行政，维护国家、社会公共利益。笔者认为，当前，基层院应做好以下几个方面的工作：
（一）要进一步加大宣传力度和组织保障力度。
基层检察院要充分利用广播、电视、报刊和网络新媒体，大力宣传党中央的决策部署和全国人大常委会关于修改《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的决定，努力促进地方政府领导提高法制意识，凝聚全民对开展行政公益诉讼案件工作的共识。对已办理并得到法院判决的案件，检察机关要主动加强宣传引导，及时公开案件信息，邀请媒体深入报道，协力回应群众关切问题，发挥正确的舆论导向，为基层检察机关公益诉讼工作提供强有力的舆论支持。
与此同时，基层院还要切实加强组织领导，把公益诉讼工作列为“一把手”工程，由检察长亲自抓，要主动积极争取地方党委领导、政府支持和人大的监督，要建立党委领导、政府挂帅、检察机关具体负责的公益诉讼工作格局。同时，检察机关还要主动向人大汇报公益诉讼工作进展情况，积极争取人大作出专项决议，以促进工作顺利开展。
（二）要准确把握检察机关对行政机关监督的定位。
孟德斯鸠在《论法的精神》中指出:“一切有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力用之极限，这是一条万古不易的经验。”行政权作为一种管理国家公共事务的权力，既发挥着维护公共利益的积极作用，同时因其天然的扩张性，也随时存在着侵犯公共利益的危险。因此，准确把握检察机关对行政机关监督的定位，是检察机关办理行政公益诉讼案件的重大前提。这里的定位包括以下四个方面：
首先，检察机关对行政机关的监督应是全面监督。党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，强调要保证公正司法，提高司法公信力，完善确保依法独立公正行使检察权的制度。它还指出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”这阐明了“检察机关行使监督权”，包括对行政强制措施实行检察监督，以及对行政机关行使或者不行使行政职权进行检察监督，以及探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是成立“三位一体”的检察监督体系。而至今最高检察院只进行了提起公益诉讼制度试点工作及全面开展，其他两项内容并未提及。因此，为实现《决定》提出的“努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效”这一目标，检察机关应当对行政机关进行全面监督，应当确保上述一系列制约和监督能够相互作用，互为补充，依法、合理、及时而准确地发挥其作用。
其次，检察机关应对国家利益和社会公共利益负有法律救济职责，法律也应在这一定位上赋予其相应的职权。最高检察院曹建明检察长指出，要“牢牢把握立法精神和司法规律，准确把握检察机关提起公益诉讼的基本要求”。检察机关的法律监督职能是监督公共权力运行和保护公共利益的国家职能,既不监督私人权利的行使,也不救济私人权利。而检察机关在三大诉讼中都具有保障当事人诉讼权利免受司法机关和司法人员侵犯的职责，这反映出检察机关具有一定的私权救济功能,但是这种私权救济不是完整意义上的或者典型的私权救济。在行政公益诉讼案件中，检察机关应是不同于一般原告的特殊主体，这一点体现在比原告特殊的调查取证权、诉前程序与原告的调解程序不同、提起抗诉权和原告的上诉权不同等方面。那么，让检察机关担起国家和社会公共利益的法律救济职责并赋予相应职权，不仅有利于进一步发挥检察机关保障人权和保障民生的作用,回应时代要求和人民群众的新期待,而且有利于进一步强化检察机关的司法属性,推进检察监督和检察理论的创新发展。
第三，检察机关要处理好与其他公益保护主体之间的关系。公益保护是一个系统工程，需要社会各方共同努力，不仅需要行政机关、审判机关、检察机关通过行使各自职权进行保护，也需要公民、法人、社会组织等社会主体的积极参与。依法定职责而言，保护、监管公益是行政机关的直接职责。也就是说，既不能将检察机关与行政机关、审判机关理解成“博弈”关系，也不能将公益诉讼理解成监察体制改革自侦转隶的职权弥补，而检察机关更不能以公益诉讼人自居而忽视其他公益保护主体的职责。就行政公益诉讼而言，检察机关主要是提起“督促履职”的诉讼请求，在诉讼程序中围绕保护公益的诉讼请求而开展诉讼活动，在保护公益的诉讼请求得以实现后还可以撤回起诉，这说明检察机关提起公益诉讼不是简单追求胜诉的判决率，与被起诉行政机关之间也不能以胜败论英雄。
公益诉讼案件是一项政治性、政策性和法律性很强的工作，应当赋予检察机关除限制人身自由以外并区别于原告的调查取证权。同时，还可以建立同步录音录像制度，可以防止滥用调查核实权影响相对主体权利，也客观真实地记录了调查核实活动。
（三）要加大办案配合协作力度。
一要加强检察机关一体化办案机制建设。要牢固树立全院“一盘棋”意识，加强与上级检察院的沟通协调，争取上级检察院的支持和指导，实现调查资源的上下联动，还要加强与侦监、公诉、控申检察、反贪、反渎等部门间的沟通协调，结合各自职能定位，发挥各个部门的职能优势，形成一支复合型的调查队伍。
二要加强外部配合协作。检察机关要建立和完善与相关部门的外部协作机制，对于行政机关可以重点完善协作配合机制，以联席会议、会签文件、案件双向咨询、协助调查等方式加强沟通，努力建立健全信息共享、案情通报、案件移送制度。同时，继续加强与人民法院沟通，充分发挥检察长协调作用，争取分歧问题及时得以解决。还要重视与律师的充分交流，律师在办理行政公益诉讼案件中消除对立思想等方面的作用也是不容忽视。
（四）要加大公益诉讼裁判执行监督力度。
基层检察机关应重点加强对行政机关执行生效判决的监督，当行政机关对法院判决没有执行到位时，检察机关收到判决书后如果就此止步,那就没有解决根本问题，也没有真正发挥检察机关提起公益诉讼制度的实效。那么，检察机关应当启动跟进监督程序，在发出执行监督检察建议后，及时回访当事人和法院，调查落实情况，同时确立检法信息共享和配合机制，检察院定期将执行监督情况对法院进行通报，还可以采取检法执行公益诉讼案件沟通协调会议或会签相关实施细则等方式，及时为监督工作扫除障碍，增强跟进监督的效果。对行政机关造成重大公共利益侵害后果的，还应建议组织人事部门对行政机关的主要负责人进行惩戒，以增加其依法行政的责任感。
（五）要切实加强办案力量和提高干警素能。
一要充实办案力量。公益诉讼工作难度大，要求高，目前基层院民行部门一般工作人员大都二至三人，基层院要像重视反贪工作那样，不断加大人力物力支持，将政治性强、业务素质较高干警充实民行检察部门。
二要提高业务素能。公益诉讼制度尚处于初级阶段，还是个全新的课题，基层检察机关办案干警业务素质还不高，开展行政公益诉讼还处于摸索阶段，没有现成的经验可循，加之检察干警对涉及环保、食品等专业性较强的案件，知识欠缺，必须加强对民行检察人员专业培训，可以通过邀请专门执法人员、相关专家授课、实地调研等多种方式，提升民行检察人员知识储备和办案水平。
三要建立与专家联系的专用渠道。要选聘一批环境保护、国土资源监管、财会、审计、食品药品安全监管等方面的专业人员，及时协助检察机关解决专业难题，为开展公益诉讼提供专业技术支持。
全国80%的检察院在基层，基层检察机关处在与人民群众接触的最前沿，对危害社会公益体会最深，开展行政公益诉讼，基层检察院任重而道远。实践充分证明，党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是完全正确的，这一制度设计也是切实可行的。基层检察机关切实做好行政公益诉讼工作，对于维护宪法法律权威、维护社会公平正义、维护国家利益和社会公共利益，具有十分重要而深远的意义。
