建设“两法衔接”信息平台促进依法行政和公正司法

自2014年7月，麻城行政执法与刑事司法“两法衔接”信息共享平台建设启动以来，麻城市检察院历时一年时间，已将全市34个重点行政执法单位全部纳入信息共享平台，并已全面实现平台十大主要功能，即：流程管理、线索筛查、案件查询、案件统计、案件咨询、互动连线、交流大厅、法律法规、社情采集、系统管理。截止2016年11月，通过该平台已查阅行政处罚案件2114件，涉案金额总计五千万余元；通过平台移送涉嫌犯罪案件25件，其中行政执法单位主动移送涉嫌犯罪案件16件16人，经检察机关审查，移送司法机关追究刑事责任案件9件9人，其他7人建议移送纪检监察机关追究党纪政纪责任。

一年多来的实践证明，建立“两法衔接”信息共享平台，拓宽了检察机关法律监督渠道，提升了检察监督质量和水平，有力地促进了依法行政和公正司法。

一、因地制宜，稳步启动信息平台建设

一是争取领导支持，解决组织机构问题。“两法衔接”工作涉及面广，由于没有具体法律规定，牵头单位不明确，存在检察机关积极主动而行政执法机关消极被动的“一头热一头冷”现象。该院就“两法衔接”工作专题积极向麻城市委、人大、政法委等主要领导汇报，阐明“两法衔接”工作是行政执法与刑事司法落实依法治国方略的具体实践，也是促进严格执法、公正司法的实际举措。市委、人大、政法委领导高度重视，认真研究，把“两法衔接”工作纳入全市社会治理工作范畴，确定由市政法委牵头组织，市政府法制办、市检察院负责，各行政执法机关共同参与，构建了崭新的工作格局。

二是形成工作意见，解决机制问题。信息平台的建立，还有赖于一套完善、系统的管理制度和操作规范。为确保“两法衔接”信息共享平台的渠道畅通，该院先后与市政府法制办、电子政务办发布《关于推进全市行政执法与刑事司法衔接信息共享平台建设相关事项》、《麻城市加强行政执法与刑事司法衔接工作实施方案》等文件，并制定《政府电子政务外网及“两法衔接”信息平台注意事项及使用流程》，明确了各成员单位的职责权限，规范了案件处理流程，对信息录入、信息安全、规范录入等作出了具体规定，提高了案件处理实效。同时，确立了“两法衔接”工作联席会议制度，重点研究“两法衔接”工作重大事项及信息共享平台运行问题。首次联席会上，市检察院传达了“两法衔接”信息共享平台建设实施方案，对每个阶段建设任务进行周密安排，提出加强领导、统筹安排、配合协作等工作要求，对该项工作进行全面部署。

三是加大财政投入，解决硬件问题。配置专用电脑、定制登陆U-KEY是使用信息共享平台的重要环节，也是麻城市“两法衔接”平台硬件配置方面需要重点克服的问题。由于预期联网的部门多，资金筹措难、设备配置难统一等因素制约，信息共享平台建设迟迟不能完成。为解决这一难题，该院党组提出以检察机关为建设主体、争取财政支持、统一购置、统一配备、统一运行的建设理念和模式，得到市委、市政府的大力支持。在市财政的支持下，该院统一购置了所有联网单位的登陆U-KEY，联合市政府电子政务办设置电信专用加密网络通道，并配合各行政单位申请配置了专用电脑。

二、无缝衔接，确保信息平台规范运行

一是指定专人负责，确保衔接流畅。2014年7月，麻城市检察院成立建设“两法衔接信息平台”领导小组，由检察长担任组长，相关科室负责人担任成员，领导小组下设办公室，具体负责信息共享平台建设工作的组织策划、工作推动、综合协调，办公室设在侦查监督科。该办公室指定两名资深检察官负责“两法衔接”工作的日常协调、督办，一名年轻干警作为专职网管员负责每天查阅平台上的行政案件，收集案件线索。同时，要求联网的各行政执法单位均明确一名平台负责人和指定至少一名专职信息录入员。该机构的成立，标志着我市“两法衔接”工作由原来的检察机关与行政执法机关、公安机关的点对点工作模式，转变为由该办公室统领全市“两法衔接”工作的点面结合工作模式。

为督促建好各行政执法部门的信息平台，确保信息畅通，该院专门派出干警和网络技术人员，深入各行政执法部门，对各单位的平台建设情况进行查看、演示，对不按要求进行安装、调试并进行录入的单位，现场督促其安装，提供技术指导和服务，并将各单位的平台建设情况建立工作档案，保证平台运行安全，对存在的网络技术问题，不能自行解决的，与上级院及软件公司及时沟通联系，有效解决案件信息在录入过程中存在的问题，确保信息畅通，避免行政执法部门以系统存在问题为借口，不及时录入案件信息的问题，为该院实施监督畅通渠道。

二是加强业务培训，提升办案能力。该院集中对各行政单位的信息录入员就案件录入流程、文书上传方法以及系统维护等内容举办专题培训会，发放平台操作手册，并为行政执法部门提供刑法对相关案件的处罚标准、证据标准以及刑诉法的处罚程序等，加强行政执法与刑事司法的对照，并注重为行政执法部门提供咨询服务、技术服务和执法方面的优质服务。该院在行政执法单位中挑选移送刑事案件比较多的工商、烟草、食药监、交通、环保等重点部门建立联络站，派出政治素质高、业务能力强的干警作为联络员，定期到相关部门走访，提供更具针对性的行政执法工作指导及法律咨询服务。同时，该院积极配合公安及重点行政执法机关做好法律业务培训，坚持每年派员参加各单位的春季业务培训，目前已派出5名同志在环保、质监、食药监和烟草等行政执法机关开展业务培训，为行政执法机关授课十余次，提供案件法律咨询五十余次，开展业务专题研讨十余次，加强了相关行政执法机关和司法机关业务探讨活动，互相学习、互相促进，共同提高行政执法机关和司法机关人员的综合素质，不断增强执法办案能力。

三是督促及时录入，全面掌握信息。平台正常运行后，对相关行政执法部门不及时录入案件信息、录入案件信息不全面或问题信息不录入等问题如何进行有效的监督，成为最需要关注的问题。该院通过每月底对相关部门录入情况进行统计，及时掌握上传的行政处罚案件数量，并将录入情况每月以微信群、每季度以文件、每半年以联席会的形式予以定期通报，对没有及时录入或录入信息比较少的单位加强跟踪督促。同时，规定专职网管员每天及时对各单位录入的案件信息进行逐个审查，主要从实体方面审查行政执法部门办理的案件事实、相关证据、法律运用和处罚情况等，与相关法律、法规就立案标准、证据、处罚等进行对照，从中发现行政执法部门有无徇情枉法、以罚代刑等问题。

三、完善机制，保障“两法衔接”取得实效

一是加强案卷审查，实现专项检查备案监督机制。每年指定专人结合信息平台案件情况，对上年度行政处罚案件随机抽案复查。为确保案件信息的真实性，该院在派员开展行政案卷复查时，坚持走访相关单位，实地调阅案卷资料，与录入信息进行细致对照，从中发现行政执法中存在的问题，及时提出纠正意见，督促相关单位全面录入、规范录入。同时，该院充分利用专项活动开展的契机，对部分重点单位集中进行检查，对类似行政案件进一步统一录入标准。如省、市院开展“破坏环境资源和危害食品药品专项立案监督活动”以来，该院始终把涉及“危害食品药品安全”和“破坏环境资源”的行政案件作为复查、监督的重点，通过专项法律监督方式核查相关单位工作报表及办案台帐卷宗，确保案件应录尽录、全面录入。此外，对于所有可能涉嫌犯罪的行政处罚案件和行政机关主动向公安机关移送的案件，在录入信息平台的同时，要求行政单位向检察机关及时备案相关书面材料，保障检察机关及时跟踪监督案件。

二是突出监督重点，建立提前介入行政执法机制。信息平台对检察机关、公安机关与行政机关办案信息的整合功能，为检察机关及时介入案件移送工作提供了信息支持。结合工作和地方实际，该院把林业、环保、水利、国土、烟草、税务等行政执法部门列为监督重点，认真审查其上传的行政案件，进行重点跟踪和监督。该院还坚持对涉嫌犯罪的线索或者涉案金额已达到刑事立案标准80%以上的行政案件一律提前介入。通过主动派员提前介入，向行政执法机关查询案件情况，查阅有关案卷材料，实现检察监督从案件移送后向移送前拓展，从刑事诉讼环节向行政执法环节拓展。

三是明确评价标准，完善两法衔接工作考核机制。麻城市检察院不断完善落实两法衔接工作相关的奖惩考核、责任追究机制，变软指标为硬指标，在市政府的大力支持下，已将“两法衔接”工作纳入政府对各行政单位年终考核体系，由市政府法制办会同检察机关负责考评，对不按规定完成信息平台建设、不按要求录入行政处罚案件的单位，实行评先评优的“一票否决”。此外，该院加强对执法案件移送的全程跟踪与监控，综合运用立案监督、纠正违法、检察建议等多种监督方式，对监督中发现的职务犯罪线索，及时移送自侦部门依法处理，涉嫌违纪的，及时移送纪检监察部门处理，强化了监督的强制力。

“两法衔接”信息平台的建成，使行政执法机关录入案件信息由被动转变为主动，案件材料移送由成批次移送、一次性移送转变为常态化传输案件信息，工作人员也由兼职转变为专职，检察机关与行政执法机关、公安机关之间工作协作力度明显增强，法律监督工作质量也明显提高。虽然这些工作取得了一些成绩，但是由于设备局限、人员紧张、行政执法体制改革、证据收集转化等方面的问题一时难以完全解决，麻城市信息平台建设和“两法衔接”工作还存在一些问题急需解决。

一是信息平台登陆不便捷。麻城地区的信息平台登陆需要同时使用两个U-KEY依次登陆“政府电子政务网”、“两法衔接信息共享平台”，并且需要下载相应的驱动和客户端，同时对电脑操作系统、浏览器版本都有一定要求。实践中，频繁出现专用电脑发生故障后，原始配置全部丢失，需要检察机关网管员上门重新安装适配操作系统和相关软件的情况。此外，由于使用U-KEY登陆的方式不够便捷，制约了部分案件数量极大的行政单位（如工商局、食药监、交通局）将录入任务分解到各基层执法部门，既增加了该单位信息录入员的工作负荷，又导致行政案件上传不及时。

二是专职信息录入员不固定。由于一些行政执法单位工作岗位频繁调整、工作交接普遍不到位，当“两法衔接”平台负责人和专职信息录入员调离原岗位后，经常出现行政案件录入工作“断片”、“两法衔接”日常联络不畅的现象。培养一名合格的信息录入员需要相应的专题培训和必要的实践操作，轻易更换此类人员的工作岗位，将对“两法衔接”工作及信息平台运行带来不利影响。

三是检察机关掌握信息不全面。行政执法机关对相关规范要求掌握不足，理解不深透，录入案件信息随意性大，有效信息少，信息共享平台不能保证检察机关对行政执法案件的全面知情权,导致检察机关无法主动筛选和确定有价值的案件线索。部分行政单位全年行政处罚案件数量特别大，多达上千件，而录入员人数有限，存在选择性录入的情况，故检察机关无法通过信息共享平台对行政执法机关未录入的案件情况进行同步监督，存在监督盲点。

四是行政机关调查取证不规范。行政执法人员证据意识不强，未严格按照规定现场取样、记录、封存、标记，取证方法简单、措施不当，未能及时采取合法有效方式固定收集证据，导致有些该取样的未取样，该鉴定的未鉴定，甚至过早地处理掉有关涉案物品，证据出现了重大瑕疵或灭失，导致无法立案、逮捕及起诉，检察机关事后监督难以履行好监督职责。

五是公安机关立案侦查不及时。公安机关存在对移送的涉嫌犯罪案件立案审查不及时或久立不侦等情况，影响了工作进度。如麻城市两法衔接信息共享平台上显示，公安机关对行政机关主动移送的涉嫌犯罪案件有2件超过半年时间才立案侦查，有三分之一的案件刑事立案超过一年未侦查终结。